9月13日,中办和国办印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》,提出“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算”。
地方融资平台简单解释一下是指我国各地地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设,所组建的包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的建设公司,这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产,组建了一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公共事业等项目之中。
地方融资平台名称可以是城建投资公司、投资发展公司、国有资产运营公司,以及行业性投资公司、如交通投资公司等。
因为主要是地方城市建设/投资公司(简称“城投公司”),所以一般用城投公司代指地方融资平台。
随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势,越来越多的问题呈现,由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善,责任主体不清晰,操作程序不规范,
同时,地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金,形成多头举债,而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚,甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚,一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本,这些“隐性债务”就必然显性化,给地方政府的财政造成巨大压力,甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。如果任其恶化,将构成风险和危机。
城投破产意味着什么?
因为城投公司就是地方政府为借钱而设立的,多年来已经积累了海量债务不但与中国地方政府相关,也直接关系到银行金融系统的安全,以及企业和老百姓的部分利益。
数十万亿城投债只是冰山一角
财政部7月数据显示,截至2018年6月末,全国地方政府债务余额16.8万亿元。这是被政府承认的,地方政府明面上的直接债务。
而地方政府更多的债务,是隐形负债,主要就是地方政府通过各种城投公司借的钱。
当然地方隐性债务还包括政府和社会资本合作(PPP)项目债务、金融扶贫、政策性融资担保等等。但城投公司债务是主体。
数据显示,目前中国约有11,000多家地方政府融资平台(城投公司)。
据长江产业经济研究院研究,仅其中1870家城投公司,2016年底的负债就高达30万亿元。
另据清华大学白重恩团队估算,截至2017年6月底,城投公司债务余额为47万亿元。
这里需要明确几点:
城投公司发行的企业债券和票据有时被简称为“城投债”,但城投债更多时候指的是城投公司的整体负债。城投债券在城投债中占比极小。
城投债券虽然受政府监管,但因2014年底中国将城投公司与地方政府切割,因此现在包括城投债券在内的绝大多数城投债都属于地方隐形负债。
有资质发行企业债券的城投公司,在逾万家地方融资平台中比例极低;而占绝大多数的基层县市融资平台,债务规模难以测算。
民间估算的30万亿-47万亿的城投债务,可能只是地方隐形负债的冰山一角。
企业经营不善、资不抵债就破产,原本很正常。但城投公司不同。
城投公司根本就不是真正意义上的的企业,只是地方政府用来借钱而设立的公司,所以城投公司不讲成本效益,多数都是资不抵债,只要能募集到款项就行。
现在要对城投公司预算约束,只是一旦城投公司破产,银行、企业、理财投资人和拆迁户等广大老百姓恐怕将遭受波及。
城投公司数十万亿的债务,主要都是银行的钱。一旦城投公司大规模破产,数十万亿贷款变成坏帐。
即使像以往一样将城投坏帐从银行剥离,银行或许不会倒;但这笔庞大烂账最后谁来消化?
和以往一样,最终只会被通过包装投放股市、债市、P2P等金融市场,或者直接财政填补银行亏空等方式解决。
由于绝大多数城投公司并无发行城投债券的资质,它们除了向银行贷款外,主要就是以高息向企业、个人借债。
近年来随着投资热的兴起,一部分城投债务也被包装成理财产品,销售给了广大的理财产品购买者和信托投资人。
一旦城投公司破产,数千万理财投资人和出借人或血本无归。
中国金融学者贺江兵为此警告,就算是从银行购买理财产品,也要小心城投债。
部分从城投那里承包了工程的建筑商材料商和工人,可能会结不到工程款和工资,也会受到波及。
城投未完成建设任务的拆迁安置房,政府承诺拆迁户的房子,以及未结算的拆迁款安置费征地款等,也会受到波及。
城投债的前世今生
在中国30多年的经济发展中,国企倒过、民企倒过,唯有城投公司无论多大多烂,都屹立不倒,并屡屡化险为夷。
这种现象被业界称为刚性兑付的“城投信仰”。
说白了,就是城投代表地方政府,有地方政府兜底,城投债的历史也印证了这一点。
2008年全球金融危机后,我们推出了“4万亿投资计划”刺激经济发展,其中大约2.8万亿由地方政府筹集。于是城投公司数量急速攀升,从2008年的几十家,猛增到2010年的一万多家。
那时的城投债被银行视为高回报低风险而备受追捧,直到城投公司首次出现债务违约,并引发危机。
城投债首次危机是2011年4月云南省某城投债率先违约,随后,6月份上海某城投公司拒绝还贷。
这是城投公司第一次打破金融系统对地方政府信用的幻想,结果引发城投债危机。
彼时城投债无人问津,地方政府无米下锅。
结果,城投债危机使得银监会在2011年6月发文,确定地方政府对融资平台承担连带还款责任。
于是,城投债转危为安,并在土地财政和货币放水的刺激下再度疯涨。
不过,地方债的使用是公益性的城市建设,是低效、浪费的,由此积累的债务风险也越来越大。
到2013年时,地方融资平台已累积了数十万亿的债务,许多债务即将到期。
然而政府连利息都无力偿还,更勿论还本,城投债面临密集违约。
城投债如果违约就是地方政府信用大打折扣。
结果,2014年底放开地方政府发行债券及置换债务。
当时的操作,起到以下效果:
1. 地方政府发行债券以偿还到期旧债,这叫借新还旧债券;
2. 地方政府借新债来投资基建,这叫新增债券。
起到的作用:避免城投债违约。
于是,2014年起开始整治地方债,认定了15.4万亿的地方债务,准许从2015年起,三年内置换为政府直接债务。
换言之,剩余的,以及之后所有的城投债务都成为地方隐形负债,将城投公司与地方政府切割了,不承诺兜底了。
尽管从政策上,城投已经被地方政府切割,但银行和投资人依然相信城投有地方政府保底,也就是所谓的“城投信仰”。
因此城投债越来越大,也越来越烂。
2017年起,中国开始严厉调控地方债,确立地方政府债券为唯一合法的地方举债融资渠道,限制地方隐形债务。
2017年12月财政部提出,坚持中央不救助地方债,打消政府会兜底城投债的“幻觉”。
2018年初,第二轮收紧政策密集落地,导致城投债违约频现。天津市政、天房集团、内蒙锡林浩特融资租赁违约等信用风波事件爆发。
但在中美贸易战全面升级、以及经济下滑的压力下,今年7月后,财政政策转向积极,要求地方政府加大债券发行,投资基建。城投债券行情再度逆转爆发。
但要实现这一目的,面临两个根本性障碍。
第一,城投破产如果大规模出现意味地方政府信用破产。所以媒体使用“严重资不抵债”的说法,暗指被破产的城投公司只会是极少数。
第二,假设所有资不抵债的城投公司都被破产,地方政府的债务危机就能够解除吗?
答案显然是不能,只能是有所缓解。
《指导意见》的要求“积极推进混合所有制改革”,这才是我们目前要实施的真正目标。
推进融资平台市场化转型,关键在于对融资平台与地方财政进行公开切割。
说白了,就是通过将城投与地方政府公开切割,让城投破产作为悬顶之剑,倒逼地方政府去推动城投公司转型。
如何转型?就是近年来力推混合所有制改革。
是让城投公司与民营企业相互参股吗?这里小编也还有理解不透的地方。
而且政策也是环环相扣。9月18日发改委等八部门联合下发《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》,加快探索及推进国企混合所有制改革。
这一系列动作显示出,民营企业这次和国有企业一起来推动所有制的大方向已定型,但是如何推进和实施,我们将拭目以待。