坐落在北京西长安街两侧的单位，全都来历不凡，要么是神秘低调的中央机关，要么是背景雄厚的央企总部。
从新华门往西走，越过红瓦绿树的中宣部和雄伟庄重的中组部，就能陆续看到一些金融机构和实力央企的办公大楼。行至复兴门内大街和佟麟阁路交叉口，一座拥有蓝色玻璃幕墙和仿古钢架屋顶的建筑便会映入眼帘，这便是国家开发银行的总部大厦。
这座曾经获中国建筑工程鲁班奖的高楼，既采纳了玻璃幕墙和钢梁桁架等现代元素，也融入了台基巨柱和斗拱坡屋等古建符号，中西合璧气势非凡。不过2012年这座建筑落成时，对于路过的行人来说，最吸引眼球的却是门前伫立的那块的“九龙牌坊”。
雕龙的牌坊色彩鲜艳，煜煜生辉，在西长安街及延长线上的一溜低调而内敛的现代化建筑里，格外显眼，令人遐想。
牌坊背后的这家金融机构，在媒体舆论中并没有像它门前的建筑这般张扬。这家在业内举足轻重的政策性银行，鲜有卷入大众焦点和热议的机会，常年习惯于保持低调而神秘的特性。它喜欢跟另外两家政策性金融机构一起，隐身于中国经济版图的幕后。
但它通天能量的无数触角，却真切地深入到每个老百姓的生活当中。从纵横密布的高速公路网，到如火如荼的棚户化改造，从拦江断流的水电大坝，到川流不息的港口码头，中国特色的政策性银行通过隐秘的方式，来参与到中国经济奇迹的几乎每个细节。
政策性银行，是缔造“中国模式”的无数事物里极为重要的一环。它们一切的故事和争议，源起于1994年。
01
从计划经济牢笼里挣脱出来的中国经济，不是简单的一句“搞市场经济”就能随便成功。中国的这套经济体制框架，浇铸于90年代：从前期的统一思想和整顿三角债，到中期的税制改革和建立社保，再到后期的国企裁减、坏账剥离和入世谈判，这样一个个硬骨头啃下来，才有了新世纪前十五年中国经济的突飞猛进。
现在倒回头来审视这些硬骨头，哪个不是令人头皮发麻的万丈深渊？在那个考验改革者智慧和魄力的年代里，1994年无疑是值得大书特书的一年。
在94年之前，中国财政的结构化障碍已经无比突出：包税制下的中央财政入不敷出，地方税收却盆满钵满，中央对诸侯的管控能力不断下滑。在这种背景下，担任副总理的朱镕基力推分税制改革，带着60多人的队伍，用了两个多月的时间跑了17个省，挨个谈判，最终确立了国税地税分流的体制，一直延续至今。[1]
在金融领域，一项影响深远的改革也在推进：1994年，国家将商业银行中涉及政策性金融的部分剥离出来，组建了三大政策性银行，其中中国进出口银行对口支持对外贸易，中国农业开发银行承担中国农业银行剥离出来的农业政策性金融业务，国家开发银行则承担了中国建设银行和六大投资公司的政策性金融业务。
政策性银行的成立，貌似跟分税制没有太大关系，但分税制改革和1994年颁布的《预算法》以及1995年颁布的《担保法》一起，把地方政府的财力关在了笼子里，让昔日的诸侯豪强变成对中央服帖听话的顺臣。在地方政府试图平衡财政收支的努力中，政策性银行获得了巨大的成长空间，尤其是国家开发银行。
1994年4月14日，在北京八里庄裕龙饭店的一间临时租借的办公室里，国家开发银行宣布挂牌开业，4月14日是“试一试”的谐音，寓意这家银行探索开拓的使命。[3]
国开行的首任领导班子，也预示了未来的业务方向。首任行长姚振炎毕业于上海交通大学土木系，长期从事水利水电工作；两位常务副行长屠由瑞和周道炯也分量十足，前者一直铁道部工作，官至副部长，对铁路投资把关甚严，人送外号“屠一刀”；后者从建设银行行长的岗位上调过来，财政和基建经验丰富。
创业阵容豪华，蹒跚起步不易。刚刚成立的国家开发银行，面临两个主要的问题：在筹资端，国家开发银行无法像商业银行那样吸取公众存款，需要通过发行债券来募资。彼时的中国债券市场一片荒芜，根本无法用市场化手段发债，只能依靠中国人民银行的行政命令，摊派到其他金融机构头上，成本居高不下。
在放贷端，国开行的绝大多数项目都是投资大、周期长、风险高的政策性项目，基本上算不出靠谱的财务回报数据，借款人更是将其视为“第二财政”，只管借不管还。另外由于国开行只在北京有个光杆司令部，没有分行，将贷款送到各地项目上，还得委托商业银行放款，效率低下且无法管控风险。
在这种背景下，国开行的不良资产率迅速上升，到了1997年亚洲金融危机期间，这一数字更是飙升到了42.65%。在技术层面上，这家刚成立三年的银行出师折戟，够破产好几次了。
转折发生在1998年。这一年，国家开发银行迎来两位新领导：一是中国人民银行副行长岗位调过来的新掌门人陈元，这位沉默肃然的53岁中年人，是党内最懂经济的元老陈云之子；二是长期在财政部从事债券市场管理的高坚，这位温雅博学的学者型官员将担任总经济师和资金局局长，他后来被称为“中国债券之父”。
1945年出生于延安的陈元，跟随父亲的步伐一起，见证了新中国几乎所有的历史转折。陈元的事业起点很高，39岁就做到了北京市委常委，但后来的仕途轨迹却拐了一个弯，来到了金融口。他于1987年被调到中国人民银行担任副职，并在做了11年的副行长之后，在1998年来到了负担沉重的国开行。
陈元在北京市任职时，曾经组织北京青年经济研究会，里面就有日后的周行长和马副总[4]。1986年，他牵头主持了“中国经济紧运行”专题研究，动员上百名青年学者，展示了不小的号召能力和仕途雄心。但这些理论的积累，在央行难以发挥作用，而跟产业和政府时常捆绑在一起的国开行，反而提供了合适的舞台。
舞台虽然有了，但42.65%的不良资产率，让陈元感到自己接手的是一个烂摊子。这种无米之炊，什么二代都不顶用。
为国开行解决这个问题的，仍然是朱相的铁腕改革。1999年，长城、信达、华融、东方等四家资产管理公司成立，用于接受四大商业银行剥离的1.4万亿不良资产。国开行也搭上了这班顺风车，信达接手了国开行1625亿不良资产中的1000亿，加上债转股又处置了188亿，不良率大幅下降。
通过各种方式，国开行的资产不良率终于在2002年降低到了1.77%。于此同时，在高坚的主持下，债券筹资也有了重大突破：他们先是将发行方式从行政派购转向市场化发行，又开创性地推出了浮动利率的长期债券。后来摩根斯坦利首席经济学家史蒂芬罗奇评价高坚为“奠定了中国债券市场基础”。
债券筹资的突破让陈元手上握满了弹药，不良率的下降又让他得以放开手脚，这时候他需要一个足够深足够大的池子，用来匹配国开行急剧膨胀的筹资能力。而1998年之后，朱镕基为了提振内需启动了房地产行业，各地城市基础设施建设箭在弦上，这为国开行骤然开启了一扇万亿级别的大门。
他需要一块试验田，来趟出一条别人没有走过的路，并在此基础上构建一个政策性金融帝国。这块试验田，最终选在了一个并不出名的地方，它就是安徽芜湖。
02
1998年8月的安徽芜湖，是一座毗邻长江的小城。对于芜湖市民来说，茶前饭后最大的话题是那场惊心动魄的抗洪，绝大多数人都不知道，他们的命运将被一家远在北京的银行所改变。
分税制改革之后，地方政府财政收入大幅下降，仅够“吃饭”，94年的《预算法》和95年的《担保法》更像是两道绳索，牢牢地捆住了地方政府的手脚，用财政的钱来投资基建变成奢望。于是怎样从额外的渠道弄到钱，就成了每个地方大员最想破解的难题。
此时，手握天量廉价信贷的国家开发银行，便成了地方政府的座上宾。最先迈出这一步的是安徽省，其于国开行在1998年8月达成协议，具体的试验田选在了安徽省毗邻长江的芜湖市。
安徽省与国开行投融服务合作协议签字仪式，1998年8月
前排左二为安徽省长回良玉，左三为国开行行长陈元
领导拍板之后，执行人员甩开膀子就干。国开行跟芜湖市政府密切配合，做了四项日后对中国经济影响深远的“创新”：
首先，在国开行的建议下，芜湖市政府成立了一家叫做“芜湖建设投资有限公司”（以下简称“芜湖建投”）的企业，并以这家企业作为贷款主体。由于芜湖建投的身份不是政府，而是企业，这样就绕开了1994年的《预算法》。
其次，芜湖市政府向芜湖建投注入了大量优质资产，如土地储备和高速公路等。芜湖建投拿着这些资产作为抵押品，向国开行进行贷款，地方政府则可以“置身事外”，无须对这一过程进行担保。这样就绕开了1995年出台的《担保法》。
再次，芜湖建投将财务质量差的项目（正常途径无法获得贷款），跟财务质量好的项目捆绑在一起，打包申请贷款，打包还本付息，那些现金流好的项目（如高速公路），可以弥补现金流差的项目（如垃圾处理），这称之为“打捆贷款”模式。
最后，国开行更进一步，将“卖地收入”也做成了抵押品。2002年，芜湖市政府授权芜湖建投“以土地出让收益质押作为主要还款保证”，向国开行申请了10.95亿的贷款，就是说银行先放贷，政府拿到钱后搞基建，然后卖地来还钱。
这种模式后来被总结成“芜湖模式”，像芜湖建投这类企业日后在神州大地遍地开花，这就是大名鼎鼎的“地方融资性平台（Local Government Finance Vehicle，简称LGFV）”。
坊间对谁发明了LGFV一直有争议，很多人认为是黄奇帆，证据是他在重庆创造的“渝富模式”。但黄奇帆在重庆的经济奇迹，同样离不开国开行的金融支持，“渝富”只是“芜湖”的改进和补充。至于1998年之前的那些城投公司（如上海1992年成立的城投控股），跟LGFV的最终形态不是一回事儿。
而LGFV在芜湖获得了空前的成功。在廉价信贷的支持下，芜湖的城市建设迅速脱胎换骨，成片的建筑拔地而起。芜湖城建的总资产从319万飙升到214亿，并培育了汽车、建筑、建材、旅游等支柱行业，受此带动，作为银行抵押品的土地，招挂牌价格连续上涨，这是整个环节链条上控制风险的关键。
在中央，这种模式起初引起了不小的争议，反对者认为这种大手笔的投资失控，最终造成巨额坏账，甚至朱镕基都找来陈元问：“听说你一下子给了一个城市几百亿？”但在陈元眼里，只要中国的城镇化进程未结束，抵押品的土地价格还在上涨，这个模式就不会有问题。
芜湖的成功，吸引了全国各地城市纷至沓来，国开行开始在全国攻城略地。在2006年之前，商业银行大都在一旁围观，但其实已经按捺不住入场的冲动。2008年金融危机后，中央政府转变了对地方融资平台的态度，各大商业银行终于开始纷纷跟进，于是，人类史上最大的一轮城市建设高潮到来了。
高速公路？贷！
港口码头？贷！
轨道交通？贷！
工业园区？贷！
产业新城？贷！
……
整个国家变成了一个大工地，成片成片的摩天大楼拔地而起、四通八达的桥梁道路迅速铺开、高铁机场等基础设施彻底改变了古老的华夏大陆。伴随着这一史无前例的城镇化进程，国开行的债券发行量从1999年的1581亿元，飙升到2017年的1.65万亿元，总资产也突飞猛进。
国开行手上的这些期限长、利率低、规模大的廉价信贷，投到什么地方，什么地方就会有就业和GDP，那么问题来了：这么珍贵的资源，我到底要贷给谁呢？
