大城市要不要控制人口——兼评几个错误的流行观点

近年来,北京、上海、广州、深圳这四座中国内地一线城市的人口聚集及由此引发的“大城市病”问题引发学界持续讨论。主流意见认为,政府不应控制大城市的人口规模,应当让人口在城乡和城市间自由流动,以实现资源的最优配置。在本文中,中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华教授逐一驳斥了几条有代表性的关于大城市人口聚集的流行意见。他引用的研究成果表明,在当代中国,城市的行政级别决定了城市的资源和发展机会,市场因素起次要作用。有鉴于此,聂教授认为,治理当前“大城市病”的正确做法是:先分解行政权力,再疏导资源合理流动,以最终实现市场在资源配置过程中的决定性作用。

大城市要不要控制人口——兼评几个错误的流行观点

聂教授特别强调:坚持自由主义的主流价值观,虽然可以在学术上保持“政治正确”,可以在网络上酣畅淋漓、快意恩仇,却未必能够解决中国的现实问题。欢迎讨论。

典型的“大城市病”包括:房价高、交通拥挤、资源过度汲取。图为2013年1月25日,北京地铁东直门站,早高峰时期人潮涌动。

一、“控制大城市人口”是一个伪问题吗?

最近几年,关于大城市是否要控制人口规模的问题成为最具争议的话题之一。这个话题有两点非常耐人寻味。第一,几乎所有经济学者都明确反对控制大城市人口规模,从而形成“一边倒”的立场,这在经济学界是非常罕见的。要知道,连哈佛大学经济学教授曼昆(N. Gregory Mankiw)都承认,“九个经济学家有十种意见”。第二,在政府已出台控制大城市人口规模政策的背景下,学者们质疑的声音依然绵绵不绝。

先简单介绍一下政策背景。2014年7月,国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》,明确提出“严格控制特大城市人口规模”。这里说的特大城市是指城区常住人口超过500万的城市。2016年,北京、上海、广州和深圳这四个一线城市先后公布了本地的“十三五”规划纲要,其中均明确了2020年人口控制目标。北京的目标是将常住人口控制在2300万人以内,上海是2500万,广州是1550万,深圳是1480万。

在一个理想的市场经济环境下,价格引导各种生产要素自由流动,“看不见的手”能够实现资源最优配置。最终,每个城市在全国的经济份额和人口份额都应该完全对应,从而实现了每个城市的人均产出相等。这其实是生产要素边际报酬相等原理的一种表现。显然,在理想状态下,政府不需要控制大城市人口规模,政府只需要让城市自由竞争。

遗憾的是,现实不是理想。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)在其经典教科书《经济学》中认为,当今世界根本不存在纯粹的市场经济或纯粹的计划经济,各国都是混合经济。在政府以不同程度干预经济的前提下,讨论政府是否需要控制大城市人口规模,这本身是一个真问题。

但真问题往往很复杂。如果问一个受过西方经济学训练的人:你是否赞同控制大城市的人口规模?大概90%的人会表示不同意。如果你问第二个问题:你是否认为我们应该避免“大城市病”?大概80%的人会表示同意。如果你问第三个问题:你是否承认每个城市都有一个承载人口的极限值?大概99%的人会表示同意。实际上,第一个问题和另外两个问题基本上就是同一个问题,但是得到的答案却迥然不同。

由此可见,在是否控制大城市人口的问题上,经济学者之间并没有价值观或理念上的分歧,但是很可能在逻辑和事实上存在分歧。因此,下面我要分析大城市人口集聚的内在逻辑和特征事实。


二、城市级别比市场因素影响更大

厉以宁先生在《资本主义的起源》一书中认为,西方的城市是资本主义的产物,是市场经济战胜封建庄园经济的过程。我们团队最近在《管理世界》(2018年第3期)上发表的论文《城市级别、全要素生产率和资源错配》表明,中国的城市从来都是行政权力配置资源的结果,而不是市场自发扩展的结果。
总体上看,中国自古以来就是一个中央集权的国家,依靠自上而下的等级体系实现国家治理。《资治通鉴》开篇就讲:“天子之职莫大于礼,礼莫大于分,分莫大于名。何谓礼?纪纲是也;何谓分?君臣是也;何谓名?公、侯、卿、大夫是也。夫以四海之广,兆民之众,受制于一人,虽有绝伦之力,高世之智,莫敢不奔走而服役者,岂非以礼为之纲纪哉!”一言以蔽之,中国古代的治国秘诀就是一套严格的等级制度。在这样的政治体制下,所有的生产要素,包括土地、资金、劳动力和生产技术,都是从中央到地方、从上级城市到下级城市逐次分配。

“百代都行秦政制”。显然,这一治理逻辑一直延伸到了今天。

第一个例子是财政拨款。在中央-省-市-县-乡五级财政体制下,上级拨款由中央层层下拨,每级政府通常都会优先考虑本级政府的财力需求,这导致下级政府的财源往往被上级政府“剥夺”,但是事权却层层向下累积,从而形成了财权和事权不对等的严重状况。上世纪90年代开始的“扩权强县”、“省直管县”改革,目标之一就是为了避免上级截留下级的财政拨款。

第二个例子是国企级别。我们团队的文章《先天优势还是后天努力?——国企级别对全要素生产率影响的实证研究》(见于《财贸经济》2014年第11期)发现,行政级别越高的国企,其全要素生产率(TFP)越高。但国企的级别不是市场竞争的结果,而是行政安排的产物。一个国有企业,从它创立那天起,它的主管单位的行政级别就决定了它自身的行政级别。例如,中央部委主管的企业一般是正厅级或者副部级以上,省政府主管的国企最多是正厅级,而地级市政府主管的国企最多是正处级。国企的行政级别越高,得到的优惠政策和优质资源越多,这才是它们TFP高的主要原因。

第三个例子是医院和大学资源的分配。每个地区的三级医院数量基本上是由地区的行政级别决定的,在总量不变的前提下继而由本地区不同系统的行政级别决定。例如,一个地级市可以有三家三甲医院,但一个副省级市可能有五家;在每个城市,一般正厅级单位(包括国企、军队)可以有一家综合性三甲医院。北京作为直辖市,拥有的三甲医院数量(54家)超过大部分省的三甲医院数量。根据复旦大学医院管理研究所的医院百强榜,北京和上海各自拥有大约20家百强医院,合计占全国百强医院的40%。

名牌大学的分布更是与城市级别正相关。全国有116所“211工程”大学和39所“985工程”大学,北京各自占据了五分之一。39所985大学,绝大部分位于副省级以上城市,只有4所位于普通省会城市(长沙和合肥),只有1所(西北农林科技大学)位于地级行政区(陕西杨凌)。(杨凌,全称为“杨凌农业高新技术产业示范区”,成立于1997年7月,实行“省部共建、以省为主”的管理体制,是目前我国唯一的国家级农业高新区。示范区管委会享有地市级行政管理权、省级经济管理权及部分省级行政管理权,享受国家多种优惠政策——编注)

在城市发展这个具体方面,城市的行政级别决定了城市的资源和发展机会,市场因素起次要作用。自1997年以来,中国大陆的城市自上而下分为五个层级:直辖市(4个)、副省级市(15个)、普通省会城市(12个)、地级市(约260个)、县级及其以下城市(3000个以上)。城市的行政级别越高,管理权限越大、优惠政策越多、掌握的财政资金越多。毫不夸张地说,高级别城市对低级别城市的优势是全面的和压倒性的。

因此,在中国独特的政治制度和行政体系下,城市的行政级别决定了人才、土地、资本和技术等生产要素的丰裕程度,也决定了营商环境、教育和医疗等制度环境,从而成为决定城市集聚效应的关键因素。


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