聂氏政经评论:行政级别与城市发展

理解了城市的行政级别,很可能就抓住了理解城市发展的“牛鼻子”。近年来,河南省有多位全国人大代表和全国政协委员建议将省会郑州升格为副省级城市。图为2017年1月11日航拍的郑州市郑东新区中央商务区风光。

聂氏政经评论:行政级别与城市发展

一、理解城市行政级别

这几年,城市问题成为人们关注的焦点问题之一。不必说河北雄安新区的“横空出世”引发了人们对未来城市发展模式的热烈讨论,不必说多个地方极力争取国家中心城市的顶层规划,也不必说每一次的城市排名或城市房价变动都会在网络上引发“地域攻击”。

城市的价值在于它能提供更高的生产效率。美国哈佛大学城市经济学家爱德华•格雷泽(Edward Glaeser)说,城市是人类最伟大的发明。城市高效率的来源目前主要被归结为两方面,其一是位置的独特或资源的丰沛所形成的成本优势,其二则是城市经济学文献所强调的集聚效应,尽管其具体表现形式可以是多种多样的,例如规模经济、交通基础设施的便利、创新思想的碰撞等等。这些诚然都是非常有价值的观察,但总体而言,我们对集聚的理解至今没有超越划时代的英国经济学家马歇尔(Alfred Marshall,1842—1924)。早在1920年出版的《经济学原理》一书中,马歇尔就指出,集聚是为了降低运输成本,生产要素在城市中的集聚有助于降低三类运输成本:运物的成本、运人的成本和运思想的成本。

本研究将指出第四类不容忽视的运输成本即“运权力”的成本,及其对理解中国城市发展的关键作用。

虽然集聚效应是城市的主要优势,但是中国城市和西方城市的资源集聚方式和过程却迥然不同。一般来说,西方城市的资源集聚过程是市场自发的,独立于原有的封建农庄,因而城市化的过程主要是市场经济不断扩张的过程。但中国的城市化过程明显不同。自古以来,中国就是一个中央集权国家。在这样的政治体制下,所有重要的资源或生产要素,例如资金、人力资本、基础设施投资、先进技术以及优惠政策,都是从中央到地方、从上级城市到下级城市逐次分配。美国的中国问题专家李侃如(Ken Lieberthal)将这种高度集权的政治体制看作是中国经济增长最重要的刺激来源。

以财政拨款这一地方经济发展最为重要的资源之一为例。在传统的中央-省-市-县-乡五级财政体制下,上级拨款由中央层层下拨,每级政府通常都会优先考虑本级政府的财力需求,结果导致下级政府的财源往往被上级政府“剥夺”,但是事权却层层向下累积,从而形成了地方财权和事权不对等的严重状况。因此,从90年代开始,中央在一些省市试行“扩权强县”、“省直管县”改革,其实就是为了避免上级截留下级的财政拨款。可见,研究中国城市化和城市生产效率,绝不能忽视中国行政等级体系下的城市级别。

在中国独特的政治制度和行政体系下,城市行政级别可能是比基础设施投入、人才吸引、交通设施、创业环境、教育环境等导致城市集聚效应的更为根本的因素。例如,一个副省级的省会城市,相对于一个普通的地级市,前者可以从上级得到更多的财政资金投入基础设施建设,可以凭借大城市的户口吸引到更多优秀人才,可以利用省会城市的行政地位成为全省的交通枢纽,这些有利因素又进一步成为优化创业环境和教育环境的条件。在一个存在网络效应的经济环境下,一个城市可以仅仅凭借更高的行政级别而获得更多资源,然后凭借更多资源实现更好的经济发展环境,这是一种正反馈效应。而这个正反馈效应的推手,就是城市的行政级别。

因此,理解了城市的行政级别,很可能就抓住了理解城市发展的“牛鼻子”。而不理解城市级别,单纯分析城市的集聚效应或市场力量,很可能是“本末倒置”。


二、中国的城市级别体系

(一)中国城市级别的变迁历程

改革开放以来,中国城市的政治级别从上往下,一般分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市和普通地级市。在普通地级市下面还有一些县级市,但我们一般说的“城市”,通常是指地级市及其以上城市。直辖市直接归中央管辖,且当地市委书记往往由中央政治局委员担任,当地市长为正部长级,在各类城市中政治级别最高。省会城市是一省的行政中心,当地市委书记往往由副省级的省委常委担任,级别高于普通地级市。

我国的城市级别架构中较为特殊的一种类型是副省级城市,正式施行于1994年。根据1994年2月25日中央机构编制委员会发布的中编[1994]1号文件,哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛、南京、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、重庆、西安、济南和杭州共16个市的政府机关行政级别定为副省级。1995年,《中央机构编制委员会印发<关于副省级市若干问题的意见>的通知》(中编发[1995]5号)明确将前述16个市定为“副省级市”。除济南和杭州外,其他14个城市均为原计划单列市,因此副省级城市也可以追溯到上世纪80年代设立的计划单列市。

1983年2月,中共中央、国务院发出《中共中央、国务院批准四川省委、四川省人民政府<关于在重庆市进行经济体制综合改革试点意见的报告>》,决定对重庆市实行计划单列,赋予其省级经济管理权限,重庆被升格为计划单列市。自1984年开始,中央又出台了《关于重庆市、武汉市、沈阳市、大连市计划单列的通知》、《关于对一些城市要求在国家计划中单列户头处理意见的报告》、《关于对青岛市实行计划单列的批复》等政策文件,批复了多个计划单列市,最后一次批复计划单列市是1989年2月作出的《关于南京、成都、长春三市在国家计划中实行单列的批复》。至此,我国的计划单列市一共有14个。

计划单列市的设立,着重赋予对应城市省级经济管理权限,其财政收支直接与中央挂钩,由中央财政与地方财政两分,而无须上缴省级财政。关于政治级别,虽然计划单列市的一把手一般由中央任命,级别为副省级,但是对政治级别设定,尤其是下属部门和机构的级别设置、人员安排,并没有明确规定。国务院在1989年批复南京、成都、长春实行计划单列时,甚至同时要求:“三市也不要因之搞机构升格、增加编制。”

而副省级城市则着重强调城市的政治级别,《关于广州等16城市干部管理范围问题的通知》(组通字[1994]28号)明确规定,副省级城市的市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席职务列入《中共中央管理的干部职务名称表》,其职务任免由省委报中共中央审批。《中央机构编制委员会印发<关于副省级市若干问题的意见>的通知》(中编发[1995]5号)也对副省级城市的市直工作部门和内设机构的政治级别做出了明确规定。随后,《人事部关于印发<副省级市国家公务员、非领导职务设置实施办法>的通知》(人发[1996]86号)对副省级城市的公务员和非领导职务级别和设置也进行了明确规定。

1994年之后,除了重庆市于1997年升格为直辖市之外,中国地级以上城市行政级别未有重大变化。


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